我國社會保障制度建立與改革走過了不平凡的70年歷程,，澆鑄了一代又一代社會保障工作者辛勤的汗水，取得今天這樣的成績很不容易,。站在我國即將全面建成小康社會的節(jié)點(diǎn)上,，站在中華人民共和國成立70周年的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)上，回顧我國社會保障制度改革和發(fā)展的歷程,，很有必要,。

一、中華人民共和國成立以來我國社會保障制度的建立與發(fā)展

（一）改革開放前我國社會保障制度的建立與發(fā)展

1.我國社會保障制度形成與建立階段（1949-1957年）

隨著中華人民共和國成立,，國家進(jìn)入全面社會主義經(jīng)濟(jì)制度建立階段,，作為經(jīng)濟(jì)制度和體制的重要組成部分，社會保障制度進(jìn)入全面建立階段,。當(dāng)時,，社會保障制度建立完全服從服務(wù)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。我國社會保障制度最早是從全民所有制企業(yè)開始的,，縣以上集體所有制企業(yè)參照執(zhí)行,。國家機(jī)關(guān)與事業(yè)單位實(shí)行公費(fèi)醫(yī)療、死亡撫恤等社會保障項(xiàng)目,。

1950年5月19日,，政務(wù)院頒布《救濟(jì)失業(yè)工人暫行辦法》，對城鎮(zhèn)失業(yè)工人的救濟(jì)范圍,、救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn),、方法及資金來源作了明確規(guī)定。1951年2月26日,，政務(wù)院批準(zhǔn)頒布《中華人民共和國勞動保險條例》,，這是我國第一部統(tǒng)一的社會保險法規(guī)，對建立我國企業(yè)職工社會保險體系架構(gòu)具有重要意義,。這部法規(guī)明確了除失業(yè)保險以外的養(yǎng)老,、工傷、生育,、遺屬等基本保險項(xiàng)目,，為我國企業(yè)職工社會保險制度發(fā)展奠定了基礎(chǔ),，也是我國企業(yè)職工社會保險制度的基本法律依據(jù)。1956年,，《中華人民共和國女工保護(hù)條例（草案）》完成,，標(biāo)志著我國女工勞動保護(hù)制度形成，它也是我國保護(hù)女工權(quán)益的第一部法規(guī),。1957年2月,，衛(wèi)生部頒發(fā)的《職業(yè)病范圍和職業(yè)病患者處理辦法的規(guī)定》，是我國工傷保險的專門法規(guī),，促進(jìn)了我國職業(yè)病防治工作,。

在國家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工作人員社會保障方面，1950年以來,，國家逐步通過單項(xiàng)法規(guī)形式對工作人員的疾病、養(yǎng)老,、生育,、死亡撫恤等作出規(guī)定。1950年12月,，內(nèi)務(wù)部頒布《革命工作人員傷亡褒恤暫行條例》,；1952年6月，政務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于各級人民政府,、黨派,、團(tuán)體及所屬事業(yè)單位國家工作人員實(shí)行公費(fèi)醫(yī)療預(yù)防指示》；1952年9月,，政務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于各級人民政府工作人員在患病期間待遇暫行辦法》,；1955年4月，國務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于女工作人員生產(chǎn)假期的通知》,，同年9月,，財(cái)政部、衛(wèi)生部和國家人事局聯(lián)合頒發(fā)《關(guān)于國家機(jī)關(guān)工作人員子女醫(yī)療問題》的規(guī)定,；1956年,，頒發(fā)《中華人民共和國女工保護(hù)條例（草案）》；1955年12月,，國務(wù)院頒發(fā)《國家機(jī)關(guān)工作人員退休處理暫行辦法》和《國家機(jī)關(guān)工作人員退職處理暫行辦法》,。1950-1955年，政務(wù)院及主管機(jī)關(guān)陸續(xù)頒布7個單行條例,、辦法,，對國家機(jī)關(guān)、黨派團(tuán)體,、事業(yè)單位工作人員的傷亡撫恤,、醫(yī)療,、疾病、生育,、退休,、退職等待遇作出規(guī)定，初步建立了國家機(jī)關(guān)工作人員社會保障制度,。這一時期對全民所有制企業(yè)采取按工資總額一定比例提取勞動保險金的辦法,，統(tǒng)一調(diào)配使用，社會保障體系初步形成,。1957年末,，全民所有制企業(yè)職工2451萬人，城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)職工650萬人,，年支付保險福利費(fèi)總額27.9億元,，占當(dāng)時年工資總額的17.9%,。

這一時期社會保障制度總體特征：一是建立了國家機(jī)關(guān)工作人員和企業(yè)職工社會保障制度體系的基本架構(gòu),；二是確保這一時期國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)和抗美援朝戰(zhàn)爭對社會保障的需要,，起到了維護(hù)社會穩(wěn)定的作用；三是起點(diǎn)低,、覆蓋廣,、法規(guī)層次低。

2.我國社會保障制度發(fā)展與徘徊階段（1958-1978年）

1958-1978年，是我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)曲折發(fā)展階段,。這一時期社會保障制度雖然沒有大的改革和變化,，但社會保障項(xiàng)目更加豐富與健全,，社會保障管理有所加強(qiáng),，待遇標(biāo)準(zhǔn)有所提高。國務(wù)院陸續(xù)出臺了大量社會保障法規(guī)和規(guī)定,，對中華人民共和國成立初期出臺的社會保障制度作出進(jìn)一步完善和修改,。一是修改補(bǔ)充了干部,、工人退休退職規(guī)定，使退休退職制度更加健全,。在退休制度方面,，1958年2月，國務(wù)院頒布《關(guān)于工人,、職員退休處理的暫行規(guī)定》,；在退職制度方面，1958年3月,，全國人大常委會批準(zhǔn)《國務(wù)院關(guān)于工人,、職員退職處理的暫行規(guī)定》,。二是在疾病保險方面，改進(jìn)了公費(fèi)醫(yī)療與勞保醫(yī)療制度,。主要針對企業(yè)職工勞保醫(yī)療和國家工作人員公費(fèi)醫(yī)療中存在的管理和浪費(fèi)問題,，提出了一些改進(jìn)措施,。比如：看病要收掛號費(fèi),，營養(yǎng)滋補(bǔ)藥品除特批外,，一律自理,；職工因公負(fù)傷、因職業(yè)病住院,，個人適當(dāng)負(fù)擔(dān)膳食費(fèi),。在職業(yè)病保障方面,，對硅肺病人生活待遇、還鄉(xiāng)休養(yǎng)待遇等作出具體規(guī)定,。三是對精簡下放職工的生活安置問題作出了相關(guān)規(guī)定,。1962年6月，國務(wù)院頒布《關(guān)于精簡職工安置辦法的若干規(guī)定》,，凡是精簡下來的老弱殘職工,，符合退休條件的作退休安置,，不符合退休條件的作退職處理。對家庭生活有依靠者,，發(fā)給退職補(bǔ)助費(fèi),，家庭生活無依靠者，由當(dāng)?shù)孛裾块T按月發(fā)給相當(dāng)本人原標(biāo)準(zhǔn)工資的40%的救濟(jì)費(fèi),。四是在社會保障業(yè)務(wù)管理方面,。制定出臺了一些有利于加強(qiáng)社會保障管理和方便職工保險待遇領(lǐng)取的制度和辦法，有衛(wèi)生部和全國總工會研究制定的《批準(zhǔn)工人,、職員病傷,、生育假期的試行辦法》、1960年7月全國總工會制定的《關(guān)于享受長期勞動保險待遇的易地支付試行辦法》,。此外,，調(diào)整了學(xué)徒工的社會保障待遇，建立了農(nóng)村合作醫(yī)療制度并得到一定發(fā)展,。

十年動亂期間,，我國社會保障制度遭到嚴(yán)重破壞。十年動亂結(jié)束后,，國家重新把工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上,，社會保障工作處于恢復(fù)重建狀態(tài)。1978年6月,，國務(wù)院頒布《關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行規(guī)定》和《關(guān)于工人退休,、退職的暫行辦法》，1980年10月國務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于老干部離職休養(yǎng)的暫行規(guī)定》,。這一時期主要配合平反冤假錯案工作,，對恢復(fù)老干部工作和社會保險待遇作出一系列決定。1980年3月,，國家勞動總局,、全國總工會聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于整頓和加強(qiáng)勞動保險工作的通知》，恢復(fù)勞動保險金的提取與統(tǒng)籌工作,。同時,，集體所有制企業(yè)的社會保障制度也得到恢復(fù)。

（二）改革開放以來我國社會保障制度進(jìn)入全面,、系統(tǒng)的改革創(chuàng)新時期

改革開放以來,，我國社會保障制度改革大體上經(jīng)歷了以下3個階段：

1978-1992年，以養(yǎng)老,、醫(yī)療和失業(yè)保險為重點(diǎn)的改革探索階段,。在養(yǎng)老保險方面，1984年開始的國有企業(yè)改革沖擊了傳統(tǒng)的勞動保險制度，為平衡不同企業(yè)的退休費(fèi)用負(fù)擔(dān),，廣東,、江蘇等地的企業(yè)開始試行退休費(fèi)用社會統(tǒng)籌，使“企業(yè)保險”向社會保險邁出了第一步,。1986年,，國務(wù)院決定在國有企業(yè)新招工人中實(shí)行勞動合同制，建立勞動合同制職工的養(yǎng)老保險制度,，個人按本人工資的3%繳費(fèi),，改變了過去完全由國家和企業(yè)負(fù)擔(dān)的辦法，第一次實(shí)行個人繳費(fèi)制度,。1991年,，國務(wù)院頒布《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》，確定了基本養(yǎng)老保險,、企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險和個人儲蓄養(yǎng)老保險相結(jié)合的多層次養(yǎng)老保險體系,，規(guī)定社會養(yǎng)老保險費(fèi)用由國家、企業(yè)和個人三方共同負(fù)擔(dān),，實(shí)行社會統(tǒng)籌,。在醫(yī)療保險方面，針對公費(fèi)醫(yī)療和勞保醫(yī)療的固有問題,，各地探索醫(yī)療費(fèi)用與個人利益掛鉤,、醫(yī)療費(fèi)用定額管理、大病醫(yī)療費(fèi)用社會統(tǒng)籌等改革辦法,。1989年,，國務(wù)院推進(jìn)“加快社會保險制度的改革”，在丹東,、四平,、黃石和株洲4個城市開始試行大病醫(yī)療費(fèi)用的社會統(tǒng)籌，并逐漸在部分地區(qū)推廣,。在失業(yè)保險方面,，1986年，國務(wù)院頒布《國營企業(yè)職工待業(yè)保險暫行規(guī)定》,，第一次明確對國營企業(yè)職工實(shí)行待業(yè)保險制度，標(biāo)志著我國失業(yè)保險制度的建立,。此外,，逐步恢復(fù)發(fā)展救災(zāi)救濟(jì)、農(nóng)村五保供養(yǎng)等社會救助制度,，1987年開始通過發(fā)行福利彩票（有獎募捐券）籌集社會福利資金,。

總之，這一階段的社會保障制度改革是作為國有企業(yè)改革的配套措施展開的，在與國有企業(yè)改革緊密相關(guān)的一些項(xiàng)目上突破了原有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的束縛,，開始建立與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的保險項(xiàng)目,，如提出建立多層次的養(yǎng)老保險體系、探索醫(yī)療保險社會統(tǒng)籌,、初步建立失業(yè)保險制度等,。

1993-2002年，社會保障制度進(jìn)入改革深化和制度框架初步形成階段,。1993年,，黨的十四屆三中全會通過《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，將社會保障制度作為構(gòu)筑我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的五大體系之一,，提出建立包括社會保險,、社會救濟(jì)、社會福利,、優(yōu)撫安置,、社會互助和個人儲蓄保障的多層次社會保障體系，養(yǎng)老和醫(yī)療保險制度實(shí)行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合模式,。

在養(yǎng)老保險方面,，1995年3月，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》,，進(jìn)一步明確“統(tǒng)賬結(jié)合”是養(yǎng)老保險制度的方向,，并提出社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的實(shí)施辦法，允許各地結(jié)合實(shí)際進(jìn)行選擇試點(diǎn),。1997年7月,，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，統(tǒng)一了養(yǎng)老保險的賬戶規(guī)模,、繳費(fèi)比例,、計(jì)發(fā)辦法等主要指標(biāo)，正式確立了目前養(yǎng)老保險制度的基本框架,。針對個人賬戶空賬運(yùn)行等問題,，2000年12月，國務(wù)院頒發(fā)《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)完善城鎮(zhèn)社會保障體系試點(diǎn)方案的通知》,，并于2001年首先在遼寧省進(jìn)行試點(diǎn),，隨后擴(kuò)大到吉林、黑龍江兩省,。調(diào)整個人賬戶規(guī)模,，改革基礎(chǔ)養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法，探索做實(shí)個人賬戶的經(jīng)驗(yàn),。2000年8月,，黨中央、國務(wù)院決定建立全國社會保障基金，同時設(shè)立全國社會保障基金理事會,，負(fù)責(zé)管理運(yùn)營全國社會保障基金,，為應(yīng)對人口老齡化帶來的資金壓力建立戰(zhàn)略儲備。這一階段,，圍繞企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金模式的轉(zhuǎn)變,，在擴(kuò)大養(yǎng)老保險覆蓋面、提高基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次,、實(shí)行屬地化管理,、推動退休職工社會化管理、探索機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革,、試行企業(yè)年金制度等方面取得了一定進(jìn)展,，多層次、廣覆蓋的企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度框架初步建立,。

在醫(yī)療保險方面,，1994年，國務(wù)院決定在江蘇省鎮(zhèn)江市和江西省九江市進(jìn)行試點(diǎn)（簡稱“兩江試點(diǎn)”）,，探索建立“統(tǒng)賬結(jié)合”的醫(yī)療保險制度,。1998年，國務(wù)院頒布《關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的決定》,，確立了社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合,、用人單位和個人共同繳費(fèi)的城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度。同時,，為控制醫(yī)藥費(fèi)用過快增長,、解決“以藥養(yǎng)醫(yī)”問題，國務(wù)院體改辦,、國家計(jì)委,、國家經(jīng)貿(mào)委等于2000年聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于城鎮(zhèn)醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的指導(dǎo)意見》，同步推進(jìn)醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革,。

在失業(yè)保險等方面,，1993年，國務(wù)院頒布《國有企業(yè)職工待業(yè)保險規(guī)定》,，把保障對象的覆蓋面擴(kuò)大到所有國有企業(yè)職工,，并對待業(yè)救濟(jì)金的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)作出調(diào)整。針對國有企業(yè)改革下崗職工凸顯等問題,，1998年,，中央提出“兩個確保”、“三條社會保障線”等重大政策,，對國有企業(yè)下崗職工基本生活和企業(yè)離退休人員基本養(yǎng)老金實(shí)行按時足額發(fā)放,，建立相互銜接的國有企業(yè)下崗職工基本生活保障、失業(yè)保險和城市居民最低生活保障“三條保障線”,。1999年,，國務(wù)院頒布《失業(yè)保險條例》，正式將待業(yè)保險改為失業(yè)保險,，將失業(yè)保險的保障對象擴(kuò)大到城鎮(zhèn)所有企業(yè)職工,，統(tǒng)一了繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和待遇標(biāo)準(zhǔn)。

在工傷和生育保險方面,，1994年,，勞動部發(fā)布《企業(yè)職工生育保險試行辦法》，對生育保險制度改革的內(nèi)容,、標(biāo)準(zhǔn),、形式等予以規(guī)范。1996年,，勞動部頒發(fā)《企業(yè)職工工傷保險試行辦法》,，統(tǒng)一了工傷保險待遇標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大了覆蓋范圍,，工傷保險由企業(yè)保險向社會保險邁出了一大步,。

在社會救助等方面，20世紀(jì)90年代以來,，國家不斷完善面向城鄉(xiāng)貧困居民的最低生活保障制度,，構(gòu)建社會保障體系的最后一道“安全網(wǎng)”。1994年,，國務(wù)院公布施行《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》,，我國農(nóng)村五保供養(yǎng)工作開始走上規(guī)范化、法制化軌道,。1997年,，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》，決定在全國建立城市居民最低生活保障制度,。1999年,，國務(wù)院頒布《城市居民最低生活保障條例》，對城市居民最低生活保障的保障對象,、保障標(biāo)準(zhǔn),、資金來源等進(jìn)行規(guī)范，并提出實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保的目標(biāo),。老年人,、殘疾人和孤殘兒童的社會福利制度得到進(jìn)一步發(fā)展。

總之,，這一階段的社會保障制度改革確立了養(yǎng)老和醫(yī)療保險的制度模式,，建立了城鎮(zhèn)失業(yè)保險制度,，生育保險、工傷保險制度進(jìn)一步完善,，城市居民最低生活保障制度得以建立并不斷完善,，我國社會保障制度框架初步形成。

2002年至今,，社會保障制度改革進(jìn)入全面覆蓋和全面深化階段,。2002年11月,黨的十六大把社會保障作為全面建設(shè)小康社會的重要內(nèi)容，明確要求建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障體系,。2006年10月,，黨的十六屆六中全會通過《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，將到2020年基本建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系作為構(gòu)建社會主義和諧社會的重要目標(biāo),。2007年10月,，黨的十七大提出“加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，保障人民基本生活”,。在這一大背景下,，我國社會保障制度進(jìn)入了以政府基本公共服務(wù)均等化為主線的全面覆蓋、加快發(fā)展的新階段,。2012年11月,，黨的十八大提出“統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)”。2017年10月,，黨的十九大提出,，“按照兜底線、織密網(wǎng),、建機(jī)制的要求,，全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌,、權(quán)責(zé)清晰,、保障適度、可持續(xù)的多層次社會保障體系,。”

養(yǎng)老保險方面,，在總結(jié)東北三省試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，2005年12月,，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》,，將城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的覆蓋面進(jìn)一步擴(kuò)大到個體工商戶和靈活就業(yè)人員，調(diào)整個人賬戶規(guī)模和基本養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法,，擴(kuò)大做實(shí)個人賬戶試點(diǎn),，建立基本養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制，并加快提高統(tǒng)籌層次,，實(shí)現(xiàn)省級統(tǒng)籌,。同時,，加快發(fā)展企業(yè)年金制度，開始積極探索農(nóng)村養(yǎng)老保險制度,。2014年2月,，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》，提出到“十二五”末,，在全國基本實(shí)現(xiàn)新農(nóng)保和城居保制度合并實(shí)施，并與職工基本養(yǎng)老保險制度相銜接,。2015年1月,，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》，決定從2014年10月1日起對機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度進(jìn)行改革,，將機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工納入基本養(yǎng)老保險制度體系,，按照“社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合”的方式，單位按職工工資總額20%繳費(fèi)納入社會統(tǒng)籌基金,，個人按工資總額8%繳費(fèi)納入個人賬戶基金,，為下一步城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度統(tǒng)一奠定了制度基礎(chǔ)。同時,，同步建立職業(yè)年金制度,，形成多層次的養(yǎng)老保險體系。為企業(yè)減負(fù),，多次下調(diào)企業(yè)社會保險繳費(fèi)率,。2018年6月，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度的通知》,，規(guī)定了中央調(diào)劑基金籌集,、撥付、管理等內(nèi)容,。

在醫(yī)療保險方面,，進(jìn)一步擴(kuò)大城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險覆蓋范圍，制定和完善農(nóng)民工參加大病醫(yī)療保險的辦法,，大力發(fā)展農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度,。2002年10月，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定》明確提出,，各級政府要積極組織引導(dǎo)農(nóng)民建立以大病統(tǒng)籌為主的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度,。為解決城鎮(zhèn)非從業(yè)居民的基本醫(yī)療保障問題，2007年7月,，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于開展城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》,，開始探索建立城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險制度，提出2007年在有條件的省份選擇2至3個城市啟動試點(diǎn),，2008年擴(kuò)大試點(diǎn),，爭取2009年試點(diǎn)城市達(dá)到80%以上,，2010年在全國全面推開，逐步覆蓋全體城鎮(zhèn)非從業(yè)居民,。2015年5月,，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推開縣級公立醫(yī)院綜合改革的實(shí)施意見》，主要目標(biāo)是堅(jiān)持公立醫(yī)院公益性的基本定位,，基本實(shí)現(xiàn)大病不出縣,，努力讓群眾就地就醫(yī)。2015年6月,，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)社會辦醫(yī)加快發(fā)展若干政策措施的通知》,，提出進(jìn)一步放寬準(zhǔn)入、拓寬投融資渠道,、促進(jìn)資源流動和共享,、優(yōu)化發(fā)展環(huán)境等4方面16條措施，促進(jìn)社會辦醫(yī)加快發(fā)展,。2015年9月,，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)分級診療制度建設(shè)的指導(dǎo)意見》，提出到2020年,，分級診療服務(wù)能力全面提升,，保障機(jī)制逐步健全，基層首診,、雙向轉(zhuǎn)診,、急慢分治、上下聯(lián)動的分級診療模式逐步形成,。2016年7月,，國家發(fā)展改革委、國家衛(wèi)生計(jì)生委,、人力資源社會保障部,、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于印發(fā)推進(jìn)醫(yī)療服務(wù)價格改革意見的通知》，提出在2016年底前建立健全公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)醫(yī)療總費(fèi)用,、次均（床日）費(fèi)用,、檢查檢驗(yàn)收入占比、藥占比,、門診和住院人次等指標(biāo)定期通報(bào)制度,，制定醫(yī)保支付標(biāo)準(zhǔn)的政策措施等多項(xiàng)政策。為保障因工作遭受事故傷害或者患職業(yè)病的職工獲得醫(yī)療救治和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償,，促進(jìn)工傷預(yù)防和職業(yè)康復(fù),，分散用人單位的工傷風(fēng)險，2003年4月,，國務(wù)院頒布《工傷保險條例》,，為健全工傷保險制度確立了基本的法律框架,。為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，保障農(nóng)民工合法權(quán)益,，改善農(nóng)民工就業(yè)環(huán)境，2006年1月,，國務(wù)院制定《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》,。為妥善解決被征地農(nóng)民的基本生活和長遠(yuǎn)生計(jì)問題，維護(hù)其合法權(quán)益,，2006年4月,，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)勞動保障部關(guān)于做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會保障工作指導(dǎo)意見的通知》,。

社會救助和社會福利方面，在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度,，逐步提高城市最低生活保障標(biāo)準(zhǔn),，逐步建立主要由政府投入支持的城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度，為特殊困難群體提供基本醫(yī)療保障,。積極推進(jìn)社會福利事業(yè)的發(fā)展，通過多渠道籌集資金,，積極培育相關(guān)社會工作人員，為老年人,、孤兒和殘疾人等群體提供社會福利。隨著人口老齡化程度不斷加深和人民生活水平逐步提高,，老年群體多層次、多樣化的服務(wù)需求持續(xù)增長,，對擴(kuò)大養(yǎng)老服務(wù)有效供給提出了更高要求，2011年9月,，國務(wù)院印發(fā)《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)中國老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃的通知》。為加快推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,，讓廣大老年群體享受優(yōu)質(zhì)養(yǎng)老服務(wù)，2016年12月,，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的若干意見》。同時,，完善優(yōu)撫安置制度和軍人保障制度,。

總之，這一階段的社會保障制度改革注重城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展,，著力擴(kuò)大覆蓋面,，以社會保險、社會救助,、社會福利為基礎(chǔ),，以基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療,、最低生活保障制度為重點(diǎn),，加快建立以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托,、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充,、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系,。同時,，社會保障制度建設(shè)邁入規(guī)范化和法治化階段。

二,、70年我國社會保障制度發(fā)展的特點(diǎn)分析

（一）改革開放前我國社會保障制度的特點(diǎn)分析

中華人民共和國成立以后，百廢待興,，我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)剛剛起步，不久爆發(fā)了抗美援朝戰(zhàn)爭,，國家面臨經(jīng)濟(jì)建設(shè)和抗美援朝雙重任務(wù),。社會保障制度建設(shè)也是圍繞這兩方面展開的。1950年5月19日,，政務(wù)院頒布《救濟(jì)失業(yè)工人暫行辦法》；1950年12月11日,，內(nèi)務(wù)部頒布《革命工作人員傷亡褒恤暫行條例》,，都是圍繞著國家工作重點(diǎn)展開的,，客觀上起到了保護(hù)軍人正當(dāng)權(quán)益,、穩(wěn)定社會的作用,。

這一階段的社會保障制度,，過度把社會保障制度與社會主義制度聯(lián)系起來,，沒有看到社會保障與現(xiàn)代社會之間的內(nèi)在聯(lián)系。過分強(qiáng)調(diào)社會保障的階級性,，結(jié)果給社會保障制度的建立帶來種種弊端,。

首先，社會保障制度覆蓋范圍狹窄,。主要局限于城市和國有企事業(yè)單位的職工,，城市非全民所有制單位的勞動者所能享受的社會保險待遇極其有限,，待遇水平也遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全民所有制單位。占人口絕大多數(shù)的農(nóng)村農(nóng)民更是無緣現(xiàn)代社會保障制度,。

其次,，在全民所有制單位內(nèi)部，社會保障待遇過高,，平均主義問題嚴(yán)重,。國家與企業(yè)對社會保障項(xiàng)目包攬過多,，個人在社會保障過程中的權(quán)利與義務(wù)互相脫節(jié),，有些項(xiàng)目的保障程度超過當(dāng)時的經(jīng)濟(jì)承受能力,，導(dǎo)致國家和企業(yè)背上了沉重的包袱,。

再次，社會保險社會化程度低,，企業(yè)辦社會,、單位辦社會相當(dāng)普遍。社會保險制度的精髓在于通過社會化機(jī)制進(jìn)行社會互濟(jì)以克服個人和單個企業(yè)無法應(yīng)對的社會風(fēng)險,，但在改革以前,，我國的社會保險制度逐步退化為社會保險資金由各企業(yè)負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致不同企業(yè)之間社會保險費(fèi)的負(fù)擔(dān)畸輕畸重,。

最后,，也是最為關(guān)鍵的是，社會保障制度的社會穩(wěn)定與安全功能無法發(fā)揮,。制度本身功能是要調(diào)節(jié)社會的收入分配,，化解人們在社會生活中可能碰到的各種風(fēng)險，達(dá)到穩(wěn)定社會秩序,，促進(jìn)社會發(fā)展的目的,。但是，改革前的社會保障制度無法實(shí)現(xiàn)這些功能,。另外,，由于社會保障的制度缺陷,，職工個人在社會保障制度中的權(quán)利與義務(wù)不對稱，嚴(yán)重摧毀了社會保障制度的激勵功能和社會發(fā)展的動力機(jī)制,。

（二）改革開放以來我國社會保障制度改革的特點(diǎn)分析

在改革開放后的十多年時間里,，我國社會保障制度改革仍然受到社會保障制度是社會主義制度組成部分的思想影響，把社會保障制度改革當(dāng)成國有企業(yè)改革的配套措施,，給社會保障制度改革帶來一系列問題,。一是把社會保障制度改革視為經(jīng)濟(jì)體制改革的包袱,。二是把社會保障制度建立看成是市場經(jīng)濟(jì)體制的配套措施,，忽視社會保障本來的社會功能。三是把社會保障制度改革的覆蓋面限于國有企事業(yè)單位,，難以促進(jìn)市場公平競爭,。

20世紀(jì)90年代后期至今，我國社會保障制度改革沿著社會保障體系是社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制重要組成部分的方向,，社會進(jìn)步的“穩(wěn)定器”,、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的“減震器”和社會公平的“調(diào)節(jié)器”的功能逐漸顯現(xiàn)。一是打破所有制界限成為覆蓋全社會的社會保障機(jī)制,，成為社會治理的有效工具,。二是各項(xiàng)社會保障支付標(biāo)準(zhǔn)普遍提高，成為調(diào)節(jié)收入分配,、維護(hù)社會公平的有力武器,。三是社會保障不再是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的拖累，而是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的動力,。隨著我國人口老齡化現(xiàn)象不斷加劇,，社會保障制度體系進(jìn)一步健全,，社會保障支付水平進(jìn)一步提高,，老年群體的消費(fèi)越來越成為拉動經(jīng)濟(jì)增長的強(qiáng)大動力。

三,、70年我國社會保障制度改革的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)

（一）正確的理念與指導(dǎo)思想是社會保障制度改革成功的關(guān)鍵

在馬克思列寧主義,、毛澤東思想、鄧小平理論,、“三個代表”重要思想,、科學(xué)發(fā)展觀、習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的指導(dǎo)下,，我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)目標(biāo)穩(wěn)步實(shí)現(xiàn),，社會保障制度建立并不斷發(fā)展。

中華人民共和國成立初期，我國社會保障制度的建立受蘇聯(lián)的影響和國家計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響,，社會保障制度局限于覆蓋全民所有制企事業(yè)單位,。改革開放初期，我國社會保障制度改革圍繞搞活國有企業(yè),、實(shí)現(xiàn)“減員增效”目標(biāo)展開,，雖然實(shí)現(xiàn)了企業(yè)節(jié)省用工成本、提高經(jīng)濟(jì)效益的目標(biāo),，但并未形成有利于國有企業(yè)與非國有企業(yè)公平競爭的環(huán)境,，也沒有起到調(diào)節(jié)收入分配、維護(hù)社會公平的作用,。20世紀(jì)90年代以來,，建立和完善社會保障制度是社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，社會保障制度覆蓋范圍逐步從國有企業(yè)職工擴(kuò)大到城鎮(zhèn)所有企業(yè)職工,，起到了促進(jìn)不同所有制企業(yè)公平競爭的作用,。同時，調(diào)節(jié)收入分配,、維護(hù)社會穩(wěn)定的社會功能逐步增強(qiáng),。

（二）西方國家積累的社會保障制度建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒，但不能照搬照抄

不可否認(rèn),，西方市場經(jīng)濟(jì)國家社會保障制度建立了一百多年,，盡管出現(xiàn)了“高福利病”，但從制度架構(gòu),、收繳發(fā)放,、資金管理、投資運(yùn)營等方面比較成熟,，在歷次危機(jī)和動蕩中,，社會保障制度所發(fā)揮的作用功不可沒。我國社會保障制度改革在不斷完善,，要借鑒各國在制度建設(shè),、收繳發(fā)放、資金管理等方面的做法與經(jīng)驗(yàn),，更要根據(jù)我國的國情制定制度方案,，在實(shí)踐中不斷完善，切不可盲目照搬照抄,。

（三）作為社會保障制度中涉及面最廣,、影響最大的一項(xiàng)制度，養(yǎng)老保險制度是社會保障制度的核心

養(yǎng)老保障制度由基本養(yǎng)老保險,、補(bǔ)充養(yǎng)老保險,、商業(yè)養(yǎng)老保險三部分組成,，是社會保險項(xiàng)目中內(nèi)容最全、覆蓋面最廣,、繳費(fèi)率最高的一個險種,。我國社會保障制度改革最早是企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度，1986年各地開始探索全民所有制企業(yè)職工退休金社會統(tǒng)籌改革,。1997年7月建立全國統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度,，目前已經(jīng)建立了行政事業(yè)單位職工基本養(yǎng)老保險制度和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，實(shí)現(xiàn)了基本養(yǎng)老保險制度的全覆蓋,。

（四）地方利益和部門利益是掣肘社會保障制度改革深化的重要原因

我國社會保障制度改革進(jìn)行了20多年,，從養(yǎng)老保險、失業(yè)保險制度改革著手,，到目前基本建成社會保險,、社會救助、優(yōu)撫安置,、社會福利制度構(gòu)成的體系完整,、覆蓋面廣、功能多元,、可持續(xù)性增強(qiáng)的社會保障制度體系,，取得的成效有目共睹。但需要引起重視的是,，地方利益和部門利益是掣肘改革進(jìn)程的重要原因,。

（五）社會保險制度不僅涉及基金收繳與發(fā)放，也涉及投資運(yùn)營與基金監(jiān)管

人社部門重視社會保險基金收繳和發(fā)放,，是自身職責(zé)使然,。但是，社會保險基金管理不只是收繳與發(fā)放問題,，還有結(jié)余資金投資運(yùn)營與資金監(jiān)管問題,，后者對社會保險收支可持續(xù)性影響也很大。

（六）對社會保險基金精算平衡與風(fēng)險防控的重視和關(guān)注不夠

社會保險制度設(shè)計(jì)科學(xué)合理,，才能保證制度的可持續(xù)發(fā)展,。社會保險制度的精算平衡是防范社會保險制度運(yùn)行風(fēng)險和財(cái)政風(fēng)險發(fā)生的基礎(chǔ)。

四,、未來我國社會保障制度改革的幾點(diǎn)思考

70年社會保障制度改革的歷史是中華人民共和國成立70年波瀾壯闊進(jìn)程中不平凡的一頁,，具有濃墨重彩的一筆,，有許多經(jīng)驗(yàn),，也有不少教訓(xùn)。未來,，社會保障制度改革如何圍繞國家“兩個一百年”目標(biāo)進(jìn)一步調(diào)整和完善,，使社會保障制度成為讓廣大人民更加有獲得感,、幸福感的制度，是值得我們?nèi)フJ(rèn)真思考的問題,。

第一,，社會保障制度不僅是社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的組成部分，也是現(xiàn)代社會具有更加健全的社會治理和社會穩(wěn)定功能的一項(xiàng)社會制度,。社會保障制度不僅是經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展,、社會共建共享的制度保障，也是調(diào)節(jié)收入分配,、解決社會貧富分化的有效手段,，是緩解就業(yè)壓力、促進(jìn)社會和諧發(fā)展的重要工具,，是調(diào)和社會矛盾,、實(shí)現(xiàn)社會穩(wěn)定的重要途徑。要充分發(fā)揮社會保障制度的社會治理和社會穩(wěn)定功能,，為現(xiàn)代社會健康,、和諧發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

第二,，要在比較,、分析、取舍的基礎(chǔ)上借鑒國外經(jīng)驗(yàn),，結(jié)合我國國情加以吸收和利用,。要以正確和科學(xué)的態(tài)度學(xué)習(xí)國外經(jīng)驗(yàn)，通過比較不同類型的社會保障制度,，找到社會保障制度與國家體制,、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、人們生活習(xí)慣等相協(xié)調(diào)的共同規(guī)律和特點(diǎn),，結(jié)合我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平,、國家體制、收入水平與分配現(xiàn)狀,，吸收其中適合我國國情的制度構(gòu)成要素和制度類型,，加快構(gòu)建符合我國國情的社會保障制度，不斷補(bǔ)充完善,，建成保障基本,、覆蓋廣泛、功能健全,、可持續(xù)發(fā)展的社會保障制度體系,。

第三，要按照“三支柱”思路構(gòu)建政府,、單位（企業(yè)）,、個人合理分擔(dān)的養(yǎng)老保險制度,。一是按照“三支柱”思路優(yōu)化現(xiàn)行城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度。二是劃分中央地方基本養(yǎng)老保險財(cái)政事權(quán),。三是按大類適當(dāng)合并社會保險基金經(jīng)辦機(jī)構(gòu),，形成管理統(tǒng)一、業(yè)務(wù)放開,、信息共享的經(jīng)辦體制,。

第四，要打破地方利益和部門利益樊籬,，健全中央與地方適度分工,，地方、部門職責(zé)明確,、共同參與的社會保障制度,。

第五，社會保險制度中基金收繳,、發(fā)放,、管理、投資運(yùn)營,、監(jiān)管是相互統(tǒng)一的整體,，是確保制度可持續(xù)發(fā)展的保證。

第六,，要加強(qiáng)對社會保障制度精算平衡研究,，建立社會保障風(fēng)險預(yù)警機(jī)制，提高社會保障制度的科學(xué)性,、規(guī)范性,、安全性。為了保證社會保障制度平穩(wěn)運(yùn)行,，以社會保障理論為基礎(chǔ),，借鑒精算學(xué)和商業(yè)保險精算學(xué)的基本方法，分析社會保障風(fēng)險,，量化社會保障相關(guān)指標(biāo),，為社會保障決策提供參考。

作者系中國財(cái)政科學(xué)研究院社會發(fā)展研究中心主任